SUD-CULTURE-SOLIDAIRES Plate-forme 2010
Lecture critique de l'évolution de l'archéologie préventive et perspectives
1/ l’essor de l'archéologie préventive
Accusant un large retard par rapport aux autres pays européens, l’archéologie préventive française a connu un développement spectaculaire
au cours du dernier quart du XXe siècle. Ce rattrapage est surtout synonyme de capharnaüm si bien que, antérieurement au vote de la loi de 2001, tant pour les diagnostics que pour les fouilles et autres études, les moyens mis en oeuvre en archéologie dépendaient des négociations conduites au coup par coup par les agents des Services Régionaux de l’Archéologie (DRAC), directement auprès des aménageurs. Cette habitude, souvenons nous en, amenait quelques distorsions entre les pratiques régionales, voire parfois au sein d'un même SRA. Le coût de la réalisation d'une fouille sur le même type de site fluctuait ainsi d'une région à l'autre du simple au double ou au triple. Chaque SRA, voire chaque agent des SRA, se trouvait souvent dans l’obligation de réagir en fonction de sa sensibilité propre et de sa capacité à résister aux pressions des aménageurs, mais surtout en fonction des capacités financières du pétitionnaire. Nous avons tous en mémoire des sites de moindre importance fouillés pour le simple prétexte qu'ils étaient menacés par une autoroute, donc par un projet à fort potentiel financier. A l'inverse nous avons tous pesté devant les choix draconiens à faire sur le terrain en raison du manque de moyens alloués à l'étude d'un site d'intérêt plus flagrant. Cette situation chaotique s’expliquait principalement par l’absence de politique claire de l'Etat (ministère de la Culture).
« L'opérateur » désigné pour assumer la gestion des moyens négociés pour les opérations de sauvetage était généralement l'Afan. Cette association loi 1901, au départ simple compte bancaire créé en 1973 pour faire transiter l'argent des fouilles programmées, est ainsi devenue en une vingtaine d'années le premier employeur d'archéologues en France, d'abord sous vacations, puis CDD, et enfin sous CDI à partir de la fin des années 1980. Cette période de croissance répond à l'importante vague de restructurations de centres anciens et d’aménagements du territoire qui a entraîné la destruction irréversible de pans entiers du patrimoine archéologique. Les fréquents conflits sociaux à l'Afan à partir de la fin des années 1980 ont contribué d'une part à l'amélioration sociale de l'emploi et du travail (cadre d'emploi, conditions d'hygiène et de sécurité, formation, etc.) et d'autre part à la rédaction de nombreux rapports sur les pratiques de l'archéologie par des personnes plus ou moins qualifiées (rapport Martin-Laprade, rapport Goudineau, rapports Gauthier, rapport Gauthier et Méda essentiellement). Le quasi-monopole de fait de cette association de droit privé a très vite irrité certains élus-aménageurs qui ont prôné une mise en concurrence de l'Afan avec des associations locales utilisant largement le bénévolat et la précarité sous couverture sociale (TUC, CES…). Certains agents des SRA ont malheureusement suivi la même évolution. La concurrence n'en a eu que plus de facilités pour s'installer dans certaines régions...
En 1997 les affaires de Rodez et de Saint-Omer ont mis le feu aux poudres, en même temps qu'un coup de projecteur sur l'ensemble de
l'archéologie préventive en France. Poussée par une large mobilisation de la profession, la nouvelle majorité de 1997 a affiché une volonté de régler la crise. Des tables rondes ont été organisées et Madame Trautmann, ministre de la Culture, charge en 1999 le trio Demoule – Pêcheur – Poignant de la rédaction d’un nouveau rapport visant à réformer l’organisation désormais reconnue obsolète de l’archéologie de sauvetage. La commande est claire : analyser les conditions de création d'un “service public fort et pérenne de l’archéologie préventive”.
2/ La nouvelle organisation issue de la loi de 2001
Les principales orientations de ce rapport ont été reprises dans un texte de loi présenté au Parlement et adopté après trois navettes et
quelques amendements le 17 janvier 2001 (loi 2001-44). Ce texte fonde la légalité de l'archéologie préventive et l'intègre au sein des activités régies par les principes de la recherche scientifique. Mais contrairement à l'annonce, il n'instaure pas « un service public », l'archéologie préventive est simplement placée parmi « les missions de service public », choix politique lourd de conséquences futures...
Les opérations liées à l'aménagement du territoire et soumises à certaines autorisations (permis de construire, de démolir, de lotir, instructions mixtes, installations classées, travaux sur sites MH, etc.) peuvent désormais être soumises à prescriptions archéologiques. Si le préfet de
région (SRA) prescrit la réalisation d'une opération préventive, sa réalisation est dorénavant confiée à un EPA (Institut National de Recherches
Archéologiques Préventives) financé par deux redevances à la charge de l'aménageur.
Le montant de la redevance de diagnostic est proportionnel à la surface des parcelles affectées par le projet (environ 0,30 € par mètre carré),
sans aucune considération de la complexité de réalisation (milieu urbain, humide, friche industrielle, bâti ruiné) et, pour les fouilles, à partir du nombre de structures archéologiques estimées par hectare pour les sites ruraux non stratifiés, ou à partir de l'épaisseur des niveaux archéologiques pour les sites stratifiés. Le produit de la redevance est perçu par l'établissement public qui assure la répartition des moyens affectés à chaque opération. Ce principe implique que seuls les projets directement concernés par la réalisation d’une opération de diagnostic ou de fouille sont soumis à contribution financière. Il n'y a donc à ce stade aucune mutualisation du “risque archéologique” entre aménageurs, à aménagement et à risque équivalent.
Cette réforme, renforçant la légitimité de la sauvegarde du patrimoine archéologique national, créant un opérateur public avec une mission
de recherche et de valorisation des résultats, et jetant les ponts d’un financement nécessaire à cette activité, n’est pas sans apporter de réponses à la situation d’alors, compte tenu du contexte historico-politique. Mais notre propos ici est plutôt de dresser, dans le cadre d’un dialogue constructif, l’inventaire des critiques et propositions qui incombent à notre organisation syndicale.
Dès le stade des projets émis en 2000, puis formalisés dans la précédente plate-forme de janvier 2003, Sud-Cultures-Solidaires dénonçait les effets pervers et les insuffisances de cette réforme. Force est de constater que ces critiques se virent confirmées dans les mois suivants l'entrée en vigueur de la loi du 17 janvier 2001 (le 1er février 2002 ) :
- Suite à l'application des saisines automatiques, le nombre de dossiers arrivant sur les bureaux des agents des SRA a littéralement explosé
sans que les effectifs des services s'en trouvent augmentés en conséquence. Les conservateurs, ingénieurs et techniciens ont vu leur charge
administrative s’alourdir au détriment des autres missions des SRA (inventaires, recherches programmées, valorisation et diffusion des connaissances ...). Une évidence que nous avons trop souvent tendance à omettre. De plus les agents des SRA ont été immédiatement confrontés à la nécessaire mise en cohérence de cette activité nouvelle comportant de multiples facettes (en particulier juridiques) pour lesquelles l'assistance de l'administration centrale n'arrive que très tardivement.
- Une redevance sur les diagnostics presque indolore, particulièrement pour les aménagements les plus gourmands en espace (grosses
ZAC, grands tracés routiers et ferroviaires...). A contrario, son coût a pu gêner la réalisation de certains aménagements « publics » en milieu rural (lotissements communaux dans des zones en voie de désertification, où le prix du mètre carré était parfois inférieur à celui de la redevance) faute de tout dispositif d'aide financière.
- Le calcul de la redevance pour la fouille des sites ruraux, basé sur le nombre de structures à l'hectare, a entraîné un sur-coût important
pour ce type de fouille. Les prix ont été démultipliés. Fréquemment la redevance remettait en cause la viabilité économique du projet d’aménagement.
- Des effets plutôt négatifs, aussi bien pour l'aménagement du territoire que des points de vue scientifiques et sociaux. S'y ajoute un impact
désastreux auprès des aménageurs et des élus particulièrement rebutés par l'imprévisibilité du système réglementaire.
- Le mode de calcul pour les sites stratifiés était, à l'inverse des sites non stratifiés, sous-évalué. Ces sites qui sont souvent en milieu urbain
nécessitent des moyens d'interventions techniques et des installations de chantiers importants. Leur coût était de fait à la charge de l'INRAP,
systématiquement déficitaire sur ce type d'opérations. Ces déficits, cumulés au faible rapport des diagnostics, a bloqué la stabilisation financière de l'INRAP et empêché toute réelle ébauche de politique scientifique de la part de l'ensemble des parties prenantes.
- On ajoutera a posteriori à ces critiques exprimées en janvier 2003, l’alourdissement de la chaîne opératoire provoqué par la nécessité de
rendre un rapport de diagnostic avant toute prescription de fouille, se substituant à la possibilité ancienne de prolonger le diagnostic initial par une opération complémentaire légère, en cas de site d’ampleur modeste. Dans un cas, les délais imposés à l’aménageur explosent, dans la majorité des autres cas, ces sites légers sont détruits en l’absence de prescription de fouille, malgré l’intérêt scientifique réel de ceux-ci.
3/ La refonte de la loi de 2001 : l'épopée libérale de 2003 !
Les dispositions de la loi de 2001 ont rapidement provoqué une réaction des aménageurs et des politiques. L'allongement des délais
d'intervention et les déséquilibres engendrés par le système de calcul de la redevance en sont à l'origine. En octobre 2002, certains élus ont porté devant l'Assemblée Nationale différents amendements visant à réduire conséquemment le coût de la redevance d'archéologie préventive. Le député-maire Garrigue a fait adopter une baisse de 25 % de ce produit mettant en très grave danger l'équilibre financier de l'INRAP déjà loin d'être atteint puisqu'une subvention de l'Etat comble systématiquement le déficit.
Malgré la mobilisation exemplaire de la quasi-totalité de la communauté archéologique qui a duré d'octobre 2002 (amendement Garrigue) à
juillet 2003, d'importants remaniements de la loi de 2001 sont adoptés par le Parlement, essentiellement conduit par des présupposés idéologiques.
L'avènement de la « Loi de 2003 » ne résulte en définitive que du lobbying d’un petit groupe d’élus et d'aménageurs dont la connaissance de
l’archéologie préventive est restée très approximative jusqu’au moment même du vote. En outre, aucune véritable solution pérenne n’est sortie de l’hémicycle, en l’absence d’un financement stable, juste, adapté et acceptable par tous. A aucune étape du processus législatif, il n’a véritablement était tenu compte de l’avis des acteurs de l’archéologie. Certes ceux-ci ont été auditionnés au premier semestre 2003 par les trois inspecteurs Culture, Recherche et Finance qui ont garanti qu'il n'était pas question de verser la recherche archéologique dans le domaine concurrentiel...
L'activité de fouille archéologique dans le cadre préventif est désormais ouverte à la concurrence commerciale. Ce domaine de la recherche
est donc considéré comme analogue à une activité mercantile par le législateur. Celui-ci a également pensé que la multiplication des opérateurs
engendrerait une baisse des coûts de l'archéologie tout en augmentant sa réactivité (volonté de réduire significativement les délais d'intervention).
La maîtrise d'ouvrage des fouilles préventives échoit désormais à l'aménageur. Ses corollaires sont d'une part l'apparition d'une nouvelle
forme d'autorisation de fouille édictée au nom de l 'aménageur et d'autre part la désignation d'un responsable scientifique, interlocuteur du préfet.
Le financement de l'activité de diagnostic est désormais partiellement mutualisé sur l'ensemble des aménageurs. Prescription d’un
diagnostic et perception de la redevance sont déconnectées, sauf en cas de prescription anticipée. Plutôt bien conçue initialement, cette seconde version de la redevance de diagnostic est rapidement déstabilisée par plusieurs exonérations, en particulier pour tous les lotisseurs.
Au second semestre 2003, les représentants de SUD-Culture-Solidaires ont de nouveau interrogé les trois inspecteurs signataires
du rapport de juillet précédent...Leur position reste inchangée, la recherche archéologique ne serait toujours pas versée dans le domaine
concurrentiel pour la simple et bonne raison que l'activité de fouille préventive et de mise en forme du rapport d'opération ne constituerait
pas un acte de recherche. Ce dernier débuterait lors de l'exploitation des données postérieure à la remise du rapport de fouille ! C'est là
l'expression dogmatique d'un pouvoir exécutif et législatif qui refuse de prendre en compte les réalités de notre discipline.
4/ L'archéologie issue de la réforme de 2003 :
En février 2004 est publiée par ordonnance la partie législative du code du patrimoine. Son Livre V réorganise les lois relatives à l'archéologie
sans les articuler. La loi du 17 janvier 2001, modifiée en 2003, devient le Titre II du Livre V intitulé « Archéologie préventive ». La loi validée du 27 septembre 1941 est placée à sa suite dans un Titre III dont elle constitue l'essentiel. Ce Titre est rebaptisé « Fouilles archéologiques programmées et découvertes fortuites ». En l'état, ce code du patrimoine donne à son tour un cadre légal aux « fouilles programmées » avec une conséquence fâcheuse trop méconnue : toute opération archéologique, issue ou non d'une découverte fortuite, devient une fouille programmée à défaut d'être couverte par les dispositions du Titre II.
En matière de fouilles archéologiques préventives, l'ouverture au marché s'est avérée catastrophique. En revenant au financement au coup
par coup, elle n'a pas réglé, loin s'en faut, l'inégalité des aménageurs devant la "loterie archéologique". De plus, pour les aménageurs publics,
l'assujettissement aux d'appels d'offres se fait la plupart du temps au détriment du temps consacré à l'étude, de la qualité des intervenants ou des conditions salariales.
La France compte actuellement un opérateur de droit (l’INRAP), et environ 120 opérateurs agréés par l'Etat, dont 80 opérateurs publics
(collectivités territoriales) et 40 opérateurs privés. Cette organisation, très souvent, casse la chaîne scientifique, en instaurant des intervenants différents sur un même site, l’un pour le diagnostic et l’autre pour la fouille. Certains grands projets se voient même divisés entre différents opérateurs pour les fouilles, et tout cela sans qu’aucune coordination ou collaboration scientifique ne puisse être imposée. La multiplication des opérateurs, aux statuts variés, induit une rétention des informations, niée dans les discours officiels mais bien réelle, entre les chercheurs des différentes structures, là ou une activité de recherche, quelle qu'elle soit, devrait dans l'idéal favoriser l'échange d'informations et les partenariats. Le dispositif concurrentiel induit des attitudes « propriétaires », par exemple pour toutes les questions méthodologiques, ou pour la formation, qui pourraient s'enrichir de démarches axées sur le partage des expériences ou des compétences. Il s'agit donc bien d'une réforme contre-productive au regard des nécessités scientifiques. En ce qui concerne le maintien du niveau d'activité de l'archéologie suite à la réforme de 2003, le gouvernement avait émis des propos rassurants . Aujourd'hui, avec quelques années de recul, on peut considérer que le résultat est tout autre. L'émergence de structures concurrentielles à l'INRAP n'a pas permis de maintenir l'activité à la hauteur des enjeux de la sauvegarde du patrimoine archéologique.
Dès 2004 le ministère de la Culture a adressé une circulaire à ses services visant à ajuster le nombre de prescriptions (circulaire dite de
régulation) aux capacités de réalisation des opérateurs présents sur les marchés de l'archéologie préventive :
- marché concurrentiel pour les fouilles,
- marché dit de « monopole partagé » entre l'INRAP et les services des Collectivités pour les diagnostics.
Jusqu'en 2009, dans de nombreuses de régions, cette circulaire a contraint les chefs de service des SRA à réduire notablement le nombre
de prescriptions en regard des chiffres atteints en 2003. A partir de 2010, suite aux conséquences de la crise financière internationale, nous
assisterons probablement aux premières régulations positives, dans l'objectif de donner de l'activité aux opérateurs.
Cette évolution illustre bien qu'aucun gouvernement n'a eu, à ce jour, de réelle volonté de gérer le patrimoine archéologique.
L'archéologie préventive n'est tolérée que pour trois raisons :
- ne rien faire soulèverait des réactions bien au delà de la simple communauté des archéologues professionnels et amateurs,
- se conformer aux Traités Internationaux (Convention de Malte, UNESCO)
- le « marché de l'archéologie » contribue modestement à l'activité économique globale si ses contraintes sont maîtrisées.
Au sein de l'INRAP, les adaptations au nouveau contexte juridique produisent de nombreux effets néfastes. L'option a, par exemple, été prise
de réduire le nombre de centres opérationnels sur l'ensemble du territoire afin de diminuer les coûts de fonctionnement. Cela a pour effet sinon
d'abandonner des pans entiers du territoire national à l'hypothétique capacité d'intervention d'autres structures, sinon à accroître la mobilité des
personnels avec les conséquences sociales, familiales et sanitaires que l'on connaît et paradoxalement...d'accroître les coûts de fonctionnement
économisés précautionneusement sur les frais immobiliers par les frais de déplacement. Sans parler de l'impact écologique désastreux en totale
contradiction avec le récent Grenelle de l'Environnement. Si cela ne suffisait pas encore, la récente décision de délocaliser le siège de l'INRAP de
Paris vers Reims va encore se traduire par une désorganisation accrue de la structure. Du fait notamment du départ prévisible de nombreux agents expérimentés qui se trouveront dans l'impossibilité de suivre le déplacement de leur emploi. Mais est-ce étonnant lorsque l'on sait que pour l'année 2009 l'un des axes de la politique archéologique du ministère de la Culture était le soutien à la montée en puissance de la concurrence ?
Ni la loi de 2001 ou ses atermoiements de 2003 n'ont apporté de solutions quant au problème de la balkanisation des Directions
interrégionales. Force est de constater l'extrême disparité de l'application des instructions relatives au fonctionnement interne normalement national de l'établissement. La politique de l'INRAP est fragmentée en autant de chefferies qu'il y a de directions interrégionales, elles mêmes sous divisées en autant de principautés que d'AST. C'est également le cas des Services Régionaux de l'Archéologie si l'on considère la très grande diversité des pratiques en matière de prescriptions archéologiques, parfois au sein d’un même SRA. Plus grave, de véritables dérives peuvent voir le jour :
- préférences occultes à l'égard de certains opérateurs ou encore impartialité de façade vis à vis des sacro-saintes règles de la loyale concurrence.
- Quant aux commissions (CIRA - CNRA) statuant sur les rapports d'opérations, leurs effectifs insuffisants et leur mode de consultation ne leur
permettent pas toujours de rendre des avis éclairés, alors que les responsables scientifiques voient parfois les travaux qu'ils dirigent dénigrés, sans aucune consultation, ni recours ou droit de réponse.
Les versions 2001 et 2003 de la loi sur l'archéologie préventive ont révélé leurs faces positives et négatives. Elles ont surtout démontré
l'absence réelle de volonté politique de gérer sereinement le patrimoine archéologique affecté par les projets d'aménagement. Nous sommes très loin du « service public fort et pérenne » annoncé en 1998. Enfin, et plus pernicieux encore, la réforme de 2003 a enclenché le divorce progressif entre l'archéologie préventive et la recherche publique.
Les moyens financiers pour un véritable travail scientifique sont insuffisants, tant pour les opérateurs (publics et privés confondus), que pour
les services de contrôle, qu’ils soient exécutifs ou consultatifs. La dévolution du mobilier est une spoliation du patrimoine national et la possibilité d’un partage constitue une aberration scientifique. L’opération archéologique est ramenée à un acte technique relevant du marché et la recherche scientifique se voit de plus en plus réduite à un simple acte de communication, visant à légitimer l’organisation mise en place.
5/ L'archéologie telle que nous la souhaitons
Depuis 2001, les gouvernements affirment leur volonté de garder l'esprit de la loi de 2001. En fait celle-ci s'adosse à la convention de
Malte...qui permet tout : du 100 % public au 100% privé. La seule obligation de l'Etat signataire est de s'engager un minimum dans la prise en charge réglementaire du risque archéologique. Le ver était dans le fruit dès l'élaboration du texte de 2001. « L'archéologie préventive...relève de mission de service public »1. Une telle formulation est malheureusement totalement compatible avec la mise en concurrence des fouilles. Nous aspirons à un service public de l'archéologie regroupant toutes les personnes morales de droit public motivées par la discipline. Cette dernière doit être ouverte à la contribution de toute personne physique ou morale (publique ou privée) dans le cadre exclusif d'une maîtrise d'ouvrage publique.
Les nécessités de l’archéologie préventive n'induisent cependant pas forcément un financement au coup par coup qui a toujours été la cause
de la grandes inégalités des aménageurs devant la loi et une des raisons essentielles des difficultés actuelles et passées. Les effets pervers de ce mode de financement avaient été soulevés par C. Goudineau en 1990 qui préconisait "que les pouvoirs publics disposent du financement global qui leur permettra de développer une politique scientifique et patrimoniale digne de ce nom"2.
Il est nécessaire d'étendre le principe du financement mutualisé des diagnostics aux fouilles. Cela sous-tend également de revenir sur les
exonérations (RAP) et les prises en charge (fouilles) de droit. Des promoteurs ont vite appris à tirer profit de ces dispositifs en choisissant délibérément d'installer des aménagements bénéficiant d'une prise en charge lorsqu'ils disposent de terrains à risque archéologique. Les exonérations empêchent de recueillir les volumes financiers suffisants pour les activités archéologiques et ne permettent pas d'alimenter le FNAP à hauteur des besoins. Elles rendent tout système de financement globalisé pratiquement inopérant.
Une réforme minimale consiste à instaurer des exonérations de redevance au cas par cas et de simples subventions pour les fouilles calculées sur des critères liés à l'économie des projets concernés.
En élargissant l'assiette du financement, il doit être possible de dégager sans dommages les moyens nécessaires à nos besoins. A titre
indicatif, le chiffre d'affaires des entreprises du secteur Bâtiment et Travaux-Publics pour l'année 2000 avoisinait 1 000 milliards de francs HT3 (150 milliards d’euros). Cette même année, le budget de l'Afan frôlait les 84 millions d’euros (soit 0,055 %). Au delà de cette réforme minimale, la
mutualisation complète des financements - diagnostics et fouilles - présente de nombreux avantages :
- Elle permet aux aménageurs de mieux intégrer la contrainte archéologique dans l'économie de leur projet.
- En déconnectant totalement le montant payé par l'aménageur de l'intervention archéologique, la mutualisation doit introduire une grande
souplesse dans les possibilités d'intervention à condition toutefois que les moyens opérationnels du service public de l'archéologie puissent faire face au plan de charge. A cette fin, moyens et plan de charge doivent réellement comprendre l'intégralité de la chaîne opératoire, du premier pas sur le terrain aux publications en passant par la restitution des résultats de la recherche à tous les publics.
1art. L. 521-1 du code du patrimoine (art. 1 de la loi du 17 janvier 2001)
2 Christian Goudineau, Rapport au premier ministre sur l'archéologie nationale, page 7
3 Données issues du site internet du ministère de l'Equipement
- Le plan de charge peut être planifié par le truchement d'une vraie politique publique de l'archéologie. Le volume moyen des fouilles
découlera de règles claires en terme de prescription de diagnostics.
- La programmation scientifique de l'archéologie préventive est un faux débat. On ne programme pas la protection ou l'exploitation des sites
non détectés ! La programmation n'a de sens que pour les choix de fouilles à engager. Pour autant une certaine forme de programmation peut
découler des résultats de l'archéologie préventive : celle de recherches ultérieures (PCR par exemple) mais aussi celle de l'archéologie programmée que l'on peut tenter d'orienter, entre autres, vers des problématiques ou des lieux ou milieux naturels peu abordés par l'archéologie préventive
- L'expertise archéologique doit pouvoir être exercée en dehors de toute pression qu'elle soit économique ou politique et le dispositif régalien
doit garantir cette stricte indépendance. Tôt ou tard des arbitrages sont incontournables, mais les archéologues doivent refuser de cautionner des choix politiques ou des carences de moyens par de pseudo-choix scientifiques. A chacun ses compétences et ses responsabilités ! A contrario se pose la question des fouilles à faibles objectifs de recherche mais dont les finalités « patrimoniales », identitaires, doivent être pris en compte par communauté scientifique.
- La préparation de nombreux projets d'aménagements très en amont de leur réalisation doit permettre de mieux planifier les interventions et
éventuellement de les étaler sur plusieurs années en faisant éclater le néfaste clivage, désormais légal, entre archéologie préventive et archéologie programmée.
- Une meilleure maîtrise de l'activité permet d'avoir une véritable gestion des personnels, de leur recrutement et de leur formation au sein
d'un service public de l'archéologie.
- Les rapprochements actuels de tous les acteurs de l'archéologie (CNRS, collectivités, Culture, Universités, INRAP, bénévoles et salariés de
structures privées) dans des Unités Mixtes de Recherche montrent bien l'unicité de la pratique archéologique.
La prescription comme l'acte archéologique doivent donc se faire sous l'égide du Service Public : Etat et collectivités partageant la
même éthique scientifique. La mise en concurrence va à l'encontre de ce principe puisque la réalité économique l'emportera toujours sur
l'intérêt scientifique en archéologie. Ces deux approches sont virtuellement inconciliables et le recul depuis 2003 permet de constater davantage de dérives ou de déperdition d'énergie que de réels progrès. La plupart des aménageurs tiennent, par exemple, plus aux délais d'interventions de l'archéologie préventive qu'à cette mise en concurrence qui n'engendre pas de baisses de coûts à leurs yeux suffisamment significatives. Les procédures d'appels d'offres et de gestion de marchés allongent les délais entre la prescription et l'intervention. L’obtention d’un marché et le démarrage d’une fouille, s'enchaînent désormais très rapidement, avec comme effet pervers, de désorganiser complètement la planification des équipes de l’Inrap. En autre corollaire, il devient de plus en plus difficile de concevoir le budget annuel de l’établissement, dont l’équilibre est aujourd'hui tributaire à 55% de l’attribution des marchés de fouilles4. Si les objectifs de la loi de 2003 étaient d'obtenir une baisse des coûts (concurrence), une simplification de la procédure (délais) et une émulation scientifique (partage et amélioration des connaissances), ceux-ci n'ont pas été atteints et les effets inverses se sont même produits et sont constatés aujourd'hui. Ils étaient prévisibles et déjà perceptibles, notamment en Grande-Bretagne ou un rapport de la cour des Lord dénonçait les travers désastreux de l'ouverture au marché de l'archéologie anglaise sous Thatcher, alors qu'on se préparait à suivre le même chemin. Devant cette remarque des délégués de SUD-Culture-Solidaires lors d'une réunion en 2003, le cabinet d'Aillagon répondit : « oui mais nous, on n'a pas essayé... »
"L'archéologie marchande" n'a donc pas sa place dans la recherche scientifique. Nous remettons totalement en cause l'existence d'opérateurs privés. Le patrimoine public est un bien national dont la gestion et l'étude relèvent du service public. Le mobilier archéologique issu des recherches constitue également un patrimoine public et non une marchandise. Nous remettons également en cause le fait que partie ou totalité du mobilier archéologique soit dévolue au propriétaire du terrain. Ce n'est pas lui mais les générations passées
qui ont constitué ces archives du sol.
La mutualisation du risque archéologique, souhaitée par de nombreux aménageurs, apparaît toujours comme l'unique option
viable au système actuel. Elle est la seule qui permette d'intégrer réellement la prise en compte du patrimoine collectif dans la politique
d'aménagement du territoire, en mettant en place un véritable Service Public de l'Archéologie. Il est indispensable d'abroger les exonérations
qui compromettent le rendu de la redevance.
Le maintien du cadre législatif et réglementaire actuel risque fort de conduire à une mise en concurrence des diagnostics, avatar logique de
la loi de 2001 modifiée en 2003 ! Dans le monde merveilleux de la concurrence libre et non faussée, la compétition entre les opérateurs portera sur les seules conditions (délai et coût) de la levée des contraintes prescrites par l'Etat. Pour survivre, la plupart des structures se déchargeront de l'exploitation scientifique sur l'actuel INRAP, éventuellement associé à d'autres personnes morales de droit public dotées de services de recherche archéologique 5. Dans cette configuration, la continuité de la chaîne opératoire n'existe plus et l'exploitation scientifique l'exploitation scientifique des données issues de l’archéologie préventive n'est pas financée. Cela nous n'en voulons pas !
L'organisation actuelle de l'INRAP, des SRA et des autres services publics d'archéologie doit être revue pour replacer le coeur du métier au centre de celle-ci avec des moyens renforcés qui doivent s'accompagner d'une réelle dynamique de recherche. L'administration a pour rôle de faire fonctionner l'archéologie et non l'inverse ! Le fonctionnement des structures et les politiques qu'elles mènent doivent être transparents et compréhensibles par tous (agents de l'archéologie, aménageurs, élus...etc). Les décisions sont actuellement exercées en toute opacité et en l'absence de contre-pouvoirs et de débats associant véritablement la communauté scientifique.
Plutôt que d'adopter une démarche bien souvent concurrentielle, les opérateurs publics doivent s'inscrire dans un travail en équipe pluri-institutionnelle afin que soit véritablement mise en place une collaboration active pour la mise en commun des données scientifiques et éventuellement des moyens. Dans ce même ordre d'idées, il convient également de veiller à ce que les participants aux unités mixtes de recherches soient sur un même pied d'égalité afin d'empêcher les attitudes de type "mandarinat". En corollaire, les CIRA doivent, comme évoqué plus haut, revoir leur mode de fonctionnement pour aboutir à une meilleure prise en compte de l'avis du responsable scientifique d'une opération et garantir son droit de réponse à l'examen des dossiers le concernant. Les avis de CIRA doivent être systématiquement et rapidement soumis au responsable scientifique afin que celui-ci puisse, si il le souhaite, émettre ses observations et ses réponses aux questions soulevées par l'examen du rapport dont il est à l'origine.
L'archéologie doit également s'exercer dans un climat serein, stable et surtout, indépendant du pouvoir politique. Elle doit être protégée des réactions "épidermiques" d'élus locaux ou d'aménageurs influents confrontés à une difficulté liée à l'archéologie. La loi républicaine doit s'exercer pour tous de la même façon, indépendamment du statut ou de la fonction des personnes.
Sur la base de ces revendications, SUD-Culture-Solidaires, poursuit la lutte pour un service public fort et pérenne de l'archéologie.
SUD-Culture-Solidaires, le 31 mars 2010
4 sources : rapports d'activité de l'INRAP
5 Les art. L. 523-1 et L. 523-11 du code du patrimoine ouvrent toutes possibilités en ce sens
Lecture critique de l'évolution de l'archéologie préventive et perspectives
1/ l’essor de l'archéologie préventive
Accusant un large retard par rapport aux autres pays européens, l’archéologie préventive française a connu un développement spectaculaire
au cours du dernier quart du XXe siècle. Ce rattrapage est surtout synonyme de capharnaüm si bien que, antérieurement au vote de la loi de 2001, tant pour les diagnostics que pour les fouilles et autres études, les moyens mis en oeuvre en archéologie dépendaient des négociations conduites au coup par coup par les agents des Services Régionaux de l’Archéologie (DRAC), directement auprès des aménageurs. Cette habitude, souvenons nous en, amenait quelques distorsions entre les pratiques régionales, voire parfois au sein d'un même SRA. Le coût de la réalisation d'une fouille sur le même type de site fluctuait ainsi d'une région à l'autre du simple au double ou au triple. Chaque SRA, voire chaque agent des SRA, se trouvait souvent dans l’obligation de réagir en fonction de sa sensibilité propre et de sa capacité à résister aux pressions des aménageurs, mais surtout en fonction des capacités financières du pétitionnaire. Nous avons tous en mémoire des sites de moindre importance fouillés pour le simple prétexte qu'ils étaient menacés par une autoroute, donc par un projet à fort potentiel financier. A l'inverse nous avons tous pesté devant les choix draconiens à faire sur le terrain en raison du manque de moyens alloués à l'étude d'un site d'intérêt plus flagrant. Cette situation chaotique s’expliquait principalement par l’absence de politique claire de l'Etat (ministère de la Culture).
« L'opérateur » désigné pour assumer la gestion des moyens négociés pour les opérations de sauvetage était généralement l'Afan. Cette association loi 1901, au départ simple compte bancaire créé en 1973 pour faire transiter l'argent des fouilles programmées, est ainsi devenue en une vingtaine d'années le premier employeur d'archéologues en France, d'abord sous vacations, puis CDD, et enfin sous CDI à partir de la fin des années 1980. Cette période de croissance répond à l'importante vague de restructurations de centres anciens et d’aménagements du territoire qui a entraîné la destruction irréversible de pans entiers du patrimoine archéologique. Les fréquents conflits sociaux à l'Afan à partir de la fin des années 1980 ont contribué d'une part à l'amélioration sociale de l'emploi et du travail (cadre d'emploi, conditions d'hygiène et de sécurité, formation, etc.) et d'autre part à la rédaction de nombreux rapports sur les pratiques de l'archéologie par des personnes plus ou moins qualifiées (rapport Martin-Laprade, rapport Goudineau, rapports Gauthier, rapport Gauthier et Méda essentiellement). Le quasi-monopole de fait de cette association de droit privé a très vite irrité certains élus-aménageurs qui ont prôné une mise en concurrence de l'Afan avec des associations locales utilisant largement le bénévolat et la précarité sous couverture sociale (TUC, CES…). Certains agents des SRA ont malheureusement suivi la même évolution. La concurrence n'en a eu que plus de facilités pour s'installer dans certaines régions...
En 1997 les affaires de Rodez et de Saint-Omer ont mis le feu aux poudres, en même temps qu'un coup de projecteur sur l'ensemble de
l'archéologie préventive en France. Poussée par une large mobilisation de la profession, la nouvelle majorité de 1997 a affiché une volonté de régler la crise. Des tables rondes ont été organisées et Madame Trautmann, ministre de la Culture, charge en 1999 le trio Demoule – Pêcheur – Poignant de la rédaction d’un nouveau rapport visant à réformer l’organisation désormais reconnue obsolète de l’archéologie de sauvetage. La commande est claire : analyser les conditions de création d'un “service public fort et pérenne de l’archéologie préventive”.
2/ La nouvelle organisation issue de la loi de 2001
Les principales orientations de ce rapport ont été reprises dans un texte de loi présenté au Parlement et adopté après trois navettes et
quelques amendements le 17 janvier 2001 (loi 2001-44). Ce texte fonde la légalité de l'archéologie préventive et l'intègre au sein des activités régies par les principes de la recherche scientifique. Mais contrairement à l'annonce, il n'instaure pas « un service public », l'archéologie préventive est simplement placée parmi « les missions de service public », choix politique lourd de conséquences futures...
Les opérations liées à l'aménagement du territoire et soumises à certaines autorisations (permis de construire, de démolir, de lotir, instructions mixtes, installations classées, travaux sur sites MH, etc.) peuvent désormais être soumises à prescriptions archéologiques. Si le préfet de
région (SRA) prescrit la réalisation d'une opération préventive, sa réalisation est dorénavant confiée à un EPA (Institut National de Recherches
Archéologiques Préventives) financé par deux redevances à la charge de l'aménageur.
Le montant de la redevance de diagnostic est proportionnel à la surface des parcelles affectées par le projet (environ 0,30 € par mètre carré),
sans aucune considération de la complexité de réalisation (milieu urbain, humide, friche industrielle, bâti ruiné) et, pour les fouilles, à partir du nombre de structures archéologiques estimées par hectare pour les sites ruraux non stratifiés, ou à partir de l'épaisseur des niveaux archéologiques pour les sites stratifiés. Le produit de la redevance est perçu par l'établissement public qui assure la répartition des moyens affectés à chaque opération. Ce principe implique que seuls les projets directement concernés par la réalisation d’une opération de diagnostic ou de fouille sont soumis à contribution financière. Il n'y a donc à ce stade aucune mutualisation du “risque archéologique” entre aménageurs, à aménagement et à risque équivalent.
Cette réforme, renforçant la légitimité de la sauvegarde du patrimoine archéologique national, créant un opérateur public avec une mission
de recherche et de valorisation des résultats, et jetant les ponts d’un financement nécessaire à cette activité, n’est pas sans apporter de réponses à la situation d’alors, compte tenu du contexte historico-politique. Mais notre propos ici est plutôt de dresser, dans le cadre d’un dialogue constructif, l’inventaire des critiques et propositions qui incombent à notre organisation syndicale.
Dès le stade des projets émis en 2000, puis formalisés dans la précédente plate-forme de janvier 2003, Sud-Cultures-Solidaires dénonçait les effets pervers et les insuffisances de cette réforme. Force est de constater que ces critiques se virent confirmées dans les mois suivants l'entrée en vigueur de la loi du 17 janvier 2001 (le 1er février 2002 ) :
- Suite à l'application des saisines automatiques, le nombre de dossiers arrivant sur les bureaux des agents des SRA a littéralement explosé
sans que les effectifs des services s'en trouvent augmentés en conséquence. Les conservateurs, ingénieurs et techniciens ont vu leur charge
administrative s’alourdir au détriment des autres missions des SRA (inventaires, recherches programmées, valorisation et diffusion des connaissances ...). Une évidence que nous avons trop souvent tendance à omettre. De plus les agents des SRA ont été immédiatement confrontés à la nécessaire mise en cohérence de cette activité nouvelle comportant de multiples facettes (en particulier juridiques) pour lesquelles l'assistance de l'administration centrale n'arrive que très tardivement.
- Une redevance sur les diagnostics presque indolore, particulièrement pour les aménagements les plus gourmands en espace (grosses
ZAC, grands tracés routiers et ferroviaires...). A contrario, son coût a pu gêner la réalisation de certains aménagements « publics » en milieu rural (lotissements communaux dans des zones en voie de désertification, où le prix du mètre carré était parfois inférieur à celui de la redevance) faute de tout dispositif d'aide financière.
- Le calcul de la redevance pour la fouille des sites ruraux, basé sur le nombre de structures à l'hectare, a entraîné un sur-coût important
pour ce type de fouille. Les prix ont été démultipliés. Fréquemment la redevance remettait en cause la viabilité économique du projet d’aménagement.
- Des effets plutôt négatifs, aussi bien pour l'aménagement du territoire que des points de vue scientifiques et sociaux. S'y ajoute un impact
désastreux auprès des aménageurs et des élus particulièrement rebutés par l'imprévisibilité du système réglementaire.
- Le mode de calcul pour les sites stratifiés était, à l'inverse des sites non stratifiés, sous-évalué. Ces sites qui sont souvent en milieu urbain
nécessitent des moyens d'interventions techniques et des installations de chantiers importants. Leur coût était de fait à la charge de l'INRAP,
systématiquement déficitaire sur ce type d'opérations. Ces déficits, cumulés au faible rapport des diagnostics, a bloqué la stabilisation financière de l'INRAP et empêché toute réelle ébauche de politique scientifique de la part de l'ensemble des parties prenantes.
- On ajoutera a posteriori à ces critiques exprimées en janvier 2003, l’alourdissement de la chaîne opératoire provoqué par la nécessité de
rendre un rapport de diagnostic avant toute prescription de fouille, se substituant à la possibilité ancienne de prolonger le diagnostic initial par une opération complémentaire légère, en cas de site d’ampleur modeste. Dans un cas, les délais imposés à l’aménageur explosent, dans la majorité des autres cas, ces sites légers sont détruits en l’absence de prescription de fouille, malgré l’intérêt scientifique réel de ceux-ci.
3/ La refonte de la loi de 2001 : l'épopée libérale de 2003 !
Les dispositions de la loi de 2001 ont rapidement provoqué une réaction des aménageurs et des politiques. L'allongement des délais
d'intervention et les déséquilibres engendrés par le système de calcul de la redevance en sont à l'origine. En octobre 2002, certains élus ont porté devant l'Assemblée Nationale différents amendements visant à réduire conséquemment le coût de la redevance d'archéologie préventive. Le député-maire Garrigue a fait adopter une baisse de 25 % de ce produit mettant en très grave danger l'équilibre financier de l'INRAP déjà loin d'être atteint puisqu'une subvention de l'Etat comble systématiquement le déficit.
Malgré la mobilisation exemplaire de la quasi-totalité de la communauté archéologique qui a duré d'octobre 2002 (amendement Garrigue) à
juillet 2003, d'importants remaniements de la loi de 2001 sont adoptés par le Parlement, essentiellement conduit par des présupposés idéologiques.
L'avènement de la « Loi de 2003 » ne résulte en définitive que du lobbying d’un petit groupe d’élus et d'aménageurs dont la connaissance de
l’archéologie préventive est restée très approximative jusqu’au moment même du vote. En outre, aucune véritable solution pérenne n’est sortie de l’hémicycle, en l’absence d’un financement stable, juste, adapté et acceptable par tous. A aucune étape du processus législatif, il n’a véritablement était tenu compte de l’avis des acteurs de l’archéologie. Certes ceux-ci ont été auditionnés au premier semestre 2003 par les trois inspecteurs Culture, Recherche et Finance qui ont garanti qu'il n'était pas question de verser la recherche archéologique dans le domaine concurrentiel...
L'activité de fouille archéologique dans le cadre préventif est désormais ouverte à la concurrence commerciale. Ce domaine de la recherche
est donc considéré comme analogue à une activité mercantile par le législateur. Celui-ci a également pensé que la multiplication des opérateurs
engendrerait une baisse des coûts de l'archéologie tout en augmentant sa réactivité (volonté de réduire significativement les délais d'intervention).
La maîtrise d'ouvrage des fouilles préventives échoit désormais à l'aménageur. Ses corollaires sont d'une part l'apparition d'une nouvelle
forme d'autorisation de fouille édictée au nom de l 'aménageur et d'autre part la désignation d'un responsable scientifique, interlocuteur du préfet.
Le financement de l'activité de diagnostic est désormais partiellement mutualisé sur l'ensemble des aménageurs. Prescription d’un
diagnostic et perception de la redevance sont déconnectées, sauf en cas de prescription anticipée. Plutôt bien conçue initialement, cette seconde version de la redevance de diagnostic est rapidement déstabilisée par plusieurs exonérations, en particulier pour tous les lotisseurs.
Au second semestre 2003, les représentants de SUD-Culture-Solidaires ont de nouveau interrogé les trois inspecteurs signataires
du rapport de juillet précédent...Leur position reste inchangée, la recherche archéologique ne serait toujours pas versée dans le domaine
concurrentiel pour la simple et bonne raison que l'activité de fouille préventive et de mise en forme du rapport d'opération ne constituerait
pas un acte de recherche. Ce dernier débuterait lors de l'exploitation des données postérieure à la remise du rapport de fouille ! C'est là
l'expression dogmatique d'un pouvoir exécutif et législatif qui refuse de prendre en compte les réalités de notre discipline.
4/ L'archéologie issue de la réforme de 2003 :
En février 2004 est publiée par ordonnance la partie législative du code du patrimoine. Son Livre V réorganise les lois relatives à l'archéologie
sans les articuler. La loi du 17 janvier 2001, modifiée en 2003, devient le Titre II du Livre V intitulé « Archéologie préventive ». La loi validée du 27 septembre 1941 est placée à sa suite dans un Titre III dont elle constitue l'essentiel. Ce Titre est rebaptisé « Fouilles archéologiques programmées et découvertes fortuites ». En l'état, ce code du patrimoine donne à son tour un cadre légal aux « fouilles programmées » avec une conséquence fâcheuse trop méconnue : toute opération archéologique, issue ou non d'une découverte fortuite, devient une fouille programmée à défaut d'être couverte par les dispositions du Titre II.
En matière de fouilles archéologiques préventives, l'ouverture au marché s'est avérée catastrophique. En revenant au financement au coup
par coup, elle n'a pas réglé, loin s'en faut, l'inégalité des aménageurs devant la "loterie archéologique". De plus, pour les aménageurs publics,
l'assujettissement aux d'appels d'offres se fait la plupart du temps au détriment du temps consacré à l'étude, de la qualité des intervenants ou des conditions salariales.
La France compte actuellement un opérateur de droit (l’INRAP), et environ 120 opérateurs agréés par l'Etat, dont 80 opérateurs publics
(collectivités territoriales) et 40 opérateurs privés. Cette organisation, très souvent, casse la chaîne scientifique, en instaurant des intervenants différents sur un même site, l’un pour le diagnostic et l’autre pour la fouille. Certains grands projets se voient même divisés entre différents opérateurs pour les fouilles, et tout cela sans qu’aucune coordination ou collaboration scientifique ne puisse être imposée. La multiplication des opérateurs, aux statuts variés, induit une rétention des informations, niée dans les discours officiels mais bien réelle, entre les chercheurs des différentes structures, là ou une activité de recherche, quelle qu'elle soit, devrait dans l'idéal favoriser l'échange d'informations et les partenariats. Le dispositif concurrentiel induit des attitudes « propriétaires », par exemple pour toutes les questions méthodologiques, ou pour la formation, qui pourraient s'enrichir de démarches axées sur le partage des expériences ou des compétences. Il s'agit donc bien d'une réforme contre-productive au regard des nécessités scientifiques. En ce qui concerne le maintien du niveau d'activité de l'archéologie suite à la réforme de 2003, le gouvernement avait émis des propos rassurants . Aujourd'hui, avec quelques années de recul, on peut considérer que le résultat est tout autre. L'émergence de structures concurrentielles à l'INRAP n'a pas permis de maintenir l'activité à la hauteur des enjeux de la sauvegarde du patrimoine archéologique.
Dès 2004 le ministère de la Culture a adressé une circulaire à ses services visant à ajuster le nombre de prescriptions (circulaire dite de
régulation) aux capacités de réalisation des opérateurs présents sur les marchés de l'archéologie préventive :
- marché concurrentiel pour les fouilles,
- marché dit de « monopole partagé » entre l'INRAP et les services des Collectivités pour les diagnostics.
Jusqu'en 2009, dans de nombreuses de régions, cette circulaire a contraint les chefs de service des SRA à réduire notablement le nombre
de prescriptions en regard des chiffres atteints en 2003. A partir de 2010, suite aux conséquences de la crise financière internationale, nous
assisterons probablement aux premières régulations positives, dans l'objectif de donner de l'activité aux opérateurs.
Cette évolution illustre bien qu'aucun gouvernement n'a eu, à ce jour, de réelle volonté de gérer le patrimoine archéologique.
L'archéologie préventive n'est tolérée que pour trois raisons :
- ne rien faire soulèverait des réactions bien au delà de la simple communauté des archéologues professionnels et amateurs,
- se conformer aux Traités Internationaux (Convention de Malte, UNESCO)
- le « marché de l'archéologie » contribue modestement à l'activité économique globale si ses contraintes sont maîtrisées.
Au sein de l'INRAP, les adaptations au nouveau contexte juridique produisent de nombreux effets néfastes. L'option a, par exemple, été prise
de réduire le nombre de centres opérationnels sur l'ensemble du territoire afin de diminuer les coûts de fonctionnement. Cela a pour effet sinon
d'abandonner des pans entiers du territoire national à l'hypothétique capacité d'intervention d'autres structures, sinon à accroître la mobilité des
personnels avec les conséquences sociales, familiales et sanitaires que l'on connaît et paradoxalement...d'accroître les coûts de fonctionnement
économisés précautionneusement sur les frais immobiliers par les frais de déplacement. Sans parler de l'impact écologique désastreux en totale
contradiction avec le récent Grenelle de l'Environnement. Si cela ne suffisait pas encore, la récente décision de délocaliser le siège de l'INRAP de
Paris vers Reims va encore se traduire par une désorganisation accrue de la structure. Du fait notamment du départ prévisible de nombreux agents expérimentés qui se trouveront dans l'impossibilité de suivre le déplacement de leur emploi. Mais est-ce étonnant lorsque l'on sait que pour l'année 2009 l'un des axes de la politique archéologique du ministère de la Culture était le soutien à la montée en puissance de la concurrence ?
Ni la loi de 2001 ou ses atermoiements de 2003 n'ont apporté de solutions quant au problème de la balkanisation des Directions
interrégionales. Force est de constater l'extrême disparité de l'application des instructions relatives au fonctionnement interne normalement national de l'établissement. La politique de l'INRAP est fragmentée en autant de chefferies qu'il y a de directions interrégionales, elles mêmes sous divisées en autant de principautés que d'AST. C'est également le cas des Services Régionaux de l'Archéologie si l'on considère la très grande diversité des pratiques en matière de prescriptions archéologiques, parfois au sein d’un même SRA. Plus grave, de véritables dérives peuvent voir le jour :
- préférences occultes à l'égard de certains opérateurs ou encore impartialité de façade vis à vis des sacro-saintes règles de la loyale concurrence.
- Quant aux commissions (CIRA - CNRA) statuant sur les rapports d'opérations, leurs effectifs insuffisants et leur mode de consultation ne leur
permettent pas toujours de rendre des avis éclairés, alors que les responsables scientifiques voient parfois les travaux qu'ils dirigent dénigrés, sans aucune consultation, ni recours ou droit de réponse.
Les versions 2001 et 2003 de la loi sur l'archéologie préventive ont révélé leurs faces positives et négatives. Elles ont surtout démontré
l'absence réelle de volonté politique de gérer sereinement le patrimoine archéologique affecté par les projets d'aménagement. Nous sommes très loin du « service public fort et pérenne » annoncé en 1998. Enfin, et plus pernicieux encore, la réforme de 2003 a enclenché le divorce progressif entre l'archéologie préventive et la recherche publique.
Les moyens financiers pour un véritable travail scientifique sont insuffisants, tant pour les opérateurs (publics et privés confondus), que pour
les services de contrôle, qu’ils soient exécutifs ou consultatifs. La dévolution du mobilier est une spoliation du patrimoine national et la possibilité d’un partage constitue une aberration scientifique. L’opération archéologique est ramenée à un acte technique relevant du marché et la recherche scientifique se voit de plus en plus réduite à un simple acte de communication, visant à légitimer l’organisation mise en place.
5/ L'archéologie telle que nous la souhaitons
Depuis 2001, les gouvernements affirment leur volonté de garder l'esprit de la loi de 2001. En fait celle-ci s'adosse à la convention de
Malte...qui permet tout : du 100 % public au 100% privé. La seule obligation de l'Etat signataire est de s'engager un minimum dans la prise en charge réglementaire du risque archéologique. Le ver était dans le fruit dès l'élaboration du texte de 2001. « L'archéologie préventive...relève de mission de service public »1. Une telle formulation est malheureusement totalement compatible avec la mise en concurrence des fouilles. Nous aspirons à un service public de l'archéologie regroupant toutes les personnes morales de droit public motivées par la discipline. Cette dernière doit être ouverte à la contribution de toute personne physique ou morale (publique ou privée) dans le cadre exclusif d'une maîtrise d'ouvrage publique.
Les nécessités de l’archéologie préventive n'induisent cependant pas forcément un financement au coup par coup qui a toujours été la cause
de la grandes inégalités des aménageurs devant la loi et une des raisons essentielles des difficultés actuelles et passées. Les effets pervers de ce mode de financement avaient été soulevés par C. Goudineau en 1990 qui préconisait "que les pouvoirs publics disposent du financement global qui leur permettra de développer une politique scientifique et patrimoniale digne de ce nom"2.
Il est nécessaire d'étendre le principe du financement mutualisé des diagnostics aux fouilles. Cela sous-tend également de revenir sur les
exonérations (RAP) et les prises en charge (fouilles) de droit. Des promoteurs ont vite appris à tirer profit de ces dispositifs en choisissant délibérément d'installer des aménagements bénéficiant d'une prise en charge lorsqu'ils disposent de terrains à risque archéologique. Les exonérations empêchent de recueillir les volumes financiers suffisants pour les activités archéologiques et ne permettent pas d'alimenter le FNAP à hauteur des besoins. Elles rendent tout système de financement globalisé pratiquement inopérant.
Une réforme minimale consiste à instaurer des exonérations de redevance au cas par cas et de simples subventions pour les fouilles calculées sur des critères liés à l'économie des projets concernés.
En élargissant l'assiette du financement, il doit être possible de dégager sans dommages les moyens nécessaires à nos besoins. A titre
indicatif, le chiffre d'affaires des entreprises du secteur Bâtiment et Travaux-Publics pour l'année 2000 avoisinait 1 000 milliards de francs HT3 (150 milliards d’euros). Cette même année, le budget de l'Afan frôlait les 84 millions d’euros (soit 0,055 %). Au delà de cette réforme minimale, la
mutualisation complète des financements - diagnostics et fouilles - présente de nombreux avantages :
- Elle permet aux aménageurs de mieux intégrer la contrainte archéologique dans l'économie de leur projet.
- En déconnectant totalement le montant payé par l'aménageur de l'intervention archéologique, la mutualisation doit introduire une grande
souplesse dans les possibilités d'intervention à condition toutefois que les moyens opérationnels du service public de l'archéologie puissent faire face au plan de charge. A cette fin, moyens et plan de charge doivent réellement comprendre l'intégralité de la chaîne opératoire, du premier pas sur le terrain aux publications en passant par la restitution des résultats de la recherche à tous les publics.
1art. L. 521-1 du code du patrimoine (art. 1 de la loi du 17 janvier 2001)
2 Christian Goudineau, Rapport au premier ministre sur l'archéologie nationale, page 7
3 Données issues du site internet du ministère de l'Equipement
- Le plan de charge peut être planifié par le truchement d'une vraie politique publique de l'archéologie. Le volume moyen des fouilles
découlera de règles claires en terme de prescription de diagnostics.
- La programmation scientifique de l'archéologie préventive est un faux débat. On ne programme pas la protection ou l'exploitation des sites
non détectés ! La programmation n'a de sens que pour les choix de fouilles à engager. Pour autant une certaine forme de programmation peut
découler des résultats de l'archéologie préventive : celle de recherches ultérieures (PCR par exemple) mais aussi celle de l'archéologie programmée que l'on peut tenter d'orienter, entre autres, vers des problématiques ou des lieux ou milieux naturels peu abordés par l'archéologie préventive
- L'expertise archéologique doit pouvoir être exercée en dehors de toute pression qu'elle soit économique ou politique et le dispositif régalien
doit garantir cette stricte indépendance. Tôt ou tard des arbitrages sont incontournables, mais les archéologues doivent refuser de cautionner des choix politiques ou des carences de moyens par de pseudo-choix scientifiques. A chacun ses compétences et ses responsabilités ! A contrario se pose la question des fouilles à faibles objectifs de recherche mais dont les finalités « patrimoniales », identitaires, doivent être pris en compte par communauté scientifique.
- La préparation de nombreux projets d'aménagements très en amont de leur réalisation doit permettre de mieux planifier les interventions et
éventuellement de les étaler sur plusieurs années en faisant éclater le néfaste clivage, désormais légal, entre archéologie préventive et archéologie programmée.
- Une meilleure maîtrise de l'activité permet d'avoir une véritable gestion des personnels, de leur recrutement et de leur formation au sein
d'un service public de l'archéologie.
- Les rapprochements actuels de tous les acteurs de l'archéologie (CNRS, collectivités, Culture, Universités, INRAP, bénévoles et salariés de
structures privées) dans des Unités Mixtes de Recherche montrent bien l'unicité de la pratique archéologique.
La prescription comme l'acte archéologique doivent donc se faire sous l'égide du Service Public : Etat et collectivités partageant la
même éthique scientifique. La mise en concurrence va à l'encontre de ce principe puisque la réalité économique l'emportera toujours sur
l'intérêt scientifique en archéologie. Ces deux approches sont virtuellement inconciliables et le recul depuis 2003 permet de constater davantage de dérives ou de déperdition d'énergie que de réels progrès. La plupart des aménageurs tiennent, par exemple, plus aux délais d'interventions de l'archéologie préventive qu'à cette mise en concurrence qui n'engendre pas de baisses de coûts à leurs yeux suffisamment significatives. Les procédures d'appels d'offres et de gestion de marchés allongent les délais entre la prescription et l'intervention. L’obtention d’un marché et le démarrage d’une fouille, s'enchaînent désormais très rapidement, avec comme effet pervers, de désorganiser complètement la planification des équipes de l’Inrap. En autre corollaire, il devient de plus en plus difficile de concevoir le budget annuel de l’établissement, dont l’équilibre est aujourd'hui tributaire à 55% de l’attribution des marchés de fouilles4. Si les objectifs de la loi de 2003 étaient d'obtenir une baisse des coûts (concurrence), une simplification de la procédure (délais) et une émulation scientifique (partage et amélioration des connaissances), ceux-ci n'ont pas été atteints et les effets inverses se sont même produits et sont constatés aujourd'hui. Ils étaient prévisibles et déjà perceptibles, notamment en Grande-Bretagne ou un rapport de la cour des Lord dénonçait les travers désastreux de l'ouverture au marché de l'archéologie anglaise sous Thatcher, alors qu'on se préparait à suivre le même chemin. Devant cette remarque des délégués de SUD-Culture-Solidaires lors d'une réunion en 2003, le cabinet d'Aillagon répondit : « oui mais nous, on n'a pas essayé... »
"L'archéologie marchande" n'a donc pas sa place dans la recherche scientifique. Nous remettons totalement en cause l'existence d'opérateurs privés. Le patrimoine public est un bien national dont la gestion et l'étude relèvent du service public. Le mobilier archéologique issu des recherches constitue également un patrimoine public et non une marchandise. Nous remettons également en cause le fait que partie ou totalité du mobilier archéologique soit dévolue au propriétaire du terrain. Ce n'est pas lui mais les générations passées
qui ont constitué ces archives du sol.
La mutualisation du risque archéologique, souhaitée par de nombreux aménageurs, apparaît toujours comme l'unique option
viable au système actuel. Elle est la seule qui permette d'intégrer réellement la prise en compte du patrimoine collectif dans la politique
d'aménagement du territoire, en mettant en place un véritable Service Public de l'Archéologie. Il est indispensable d'abroger les exonérations
qui compromettent le rendu de la redevance.
Le maintien du cadre législatif et réglementaire actuel risque fort de conduire à une mise en concurrence des diagnostics, avatar logique de
la loi de 2001 modifiée en 2003 ! Dans le monde merveilleux de la concurrence libre et non faussée, la compétition entre les opérateurs portera sur les seules conditions (délai et coût) de la levée des contraintes prescrites par l'Etat. Pour survivre, la plupart des structures se déchargeront de l'exploitation scientifique sur l'actuel INRAP, éventuellement associé à d'autres personnes morales de droit public dotées de services de recherche archéologique 5. Dans cette configuration, la continuité de la chaîne opératoire n'existe plus et l'exploitation scientifique l'exploitation scientifique des données issues de l’archéologie préventive n'est pas financée. Cela nous n'en voulons pas !
L'organisation actuelle de l'INRAP, des SRA et des autres services publics d'archéologie doit être revue pour replacer le coeur du métier au centre de celle-ci avec des moyens renforcés qui doivent s'accompagner d'une réelle dynamique de recherche. L'administration a pour rôle de faire fonctionner l'archéologie et non l'inverse ! Le fonctionnement des structures et les politiques qu'elles mènent doivent être transparents et compréhensibles par tous (agents de l'archéologie, aménageurs, élus...etc). Les décisions sont actuellement exercées en toute opacité et en l'absence de contre-pouvoirs et de débats associant véritablement la communauté scientifique.
Plutôt que d'adopter une démarche bien souvent concurrentielle, les opérateurs publics doivent s'inscrire dans un travail en équipe pluri-institutionnelle afin que soit véritablement mise en place une collaboration active pour la mise en commun des données scientifiques et éventuellement des moyens. Dans ce même ordre d'idées, il convient également de veiller à ce que les participants aux unités mixtes de recherches soient sur un même pied d'égalité afin d'empêcher les attitudes de type "mandarinat". En corollaire, les CIRA doivent, comme évoqué plus haut, revoir leur mode de fonctionnement pour aboutir à une meilleure prise en compte de l'avis du responsable scientifique d'une opération et garantir son droit de réponse à l'examen des dossiers le concernant. Les avis de CIRA doivent être systématiquement et rapidement soumis au responsable scientifique afin que celui-ci puisse, si il le souhaite, émettre ses observations et ses réponses aux questions soulevées par l'examen du rapport dont il est à l'origine.
L'archéologie doit également s'exercer dans un climat serein, stable et surtout, indépendant du pouvoir politique. Elle doit être protégée des réactions "épidermiques" d'élus locaux ou d'aménageurs influents confrontés à une difficulté liée à l'archéologie. La loi républicaine doit s'exercer pour tous de la même façon, indépendamment du statut ou de la fonction des personnes.
Sur la base de ces revendications, SUD-Culture-Solidaires, poursuit la lutte pour un service public fort et pérenne de l'archéologie.
SUD-Culture-Solidaires, le 31 mars 2010
4 sources : rapports d'activité de l'INRAP
5 Les art. L. 523-1 et L. 523-11 du code du patrimoine ouvrent toutes possibilités en ce sens
